Eidgenössisches Departement für
auswärtige Angelegenheiten EDA

Dynamische Schweizer Politik im Bereich der Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte

Die Schweiz hat mit Peru und Luxemburg ein trilaterales Restitutionsabkommen unterzeichnet. Als Pionierin im Bereich der Rückführung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen hat die Schweiz in den letzten 30 Jahren ihre Praxis kontinuierlich weiterentwickelt. Mit dieser Rückerstattung in der Höhe von 16,3 Millionen US-Dollar (von Schweizer Seite) sollen peruanische Projekte zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Korruptionsbekämpfung in Peru finanziert werden.

Rückgabeverfahren sind oft langwierig. Sie umfassen mehrere wichtige Schritte zwischen dem präventiven Einfrieren von Vermögenswerten und dem Rückgabeabkommen.

Die Schweiz engagiert sich seit mehr als 30 Jahren in der Korruptionsbekämpfung und für die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen (PEP). Die Schweiz hat ein starkes Präventionsdispositiv errichtet, um zu verhindern, dass Vermögenswerte illegaler Herkunft in der Schweiz deponiert werden. Ausserdem hat sie ein repressives Instrumentarium entwickelt, damit illegale PEP-Gelder identifiziert, gesperrt, eingezogen und zurückerstattet werden können. Die Restitution ist ein komplexer und oft langwieriger Prozess, der eine enge Zusammenarbeit zwischen dem Herkunftsland der Vermögenswerte und der Schweiz voraussetzt.

Solide Erfahrung der Schweiz

1986 vollzog die Schweiz eine entscheidende Wende, um den Missbrauch ihres Finanzplatzes zu verhindern. Der Bundesrat liess die Gelder des philippinischen Diktators Ferdinand Marcos sperren, der wenige Tage zuvor abgesetzt worden war. Das war ein Novum. Die Sperrung wurde auf Initiative der Schweiz ohne vorheriges Ersuchen der Philippinen angeordnet. 18 Jahre und 60 Urteile später konnten schliesslich 684 Millionen US-Dollar an die Philippinen zurückgeführt werden.

Im Falle Perus begann die Geschichte zu Beginn der 2000-Jahre. Noch vor dem Sturz von Präsident Alberto Fujimori sperrten einige Schweizer Banken von sich aus die Konten von Vladimiro Montesinos Torres, dem ehemaligen peruanischen Geheimdienstchef unter Präsident Alberto Fujimori. Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich eröffnete ein Strafverfahren, ordnete die Sperrung von Konten an und informierte spontan die peruanischen Behörden. Die Informationen aus Zürich erlaubten es dem peruanischen Staat, mehrere Rechtshilfeersuchen zu formulieren. Zwischen Peru und der Schweiz entwickelte sich eine enge justizielle Zusammenarbeit. Dank der Zusammenarbeit zwischen den beiden Ländern konnten zwischen 2002 und 2006 insgesamt 93 Millionen US-Dollar an Peru zurückgeführt werden. Nachdem in Peru kürzlich weitere Einziehungsverfahren im gleichen Komplex abgeschlossen wurden, kann die Schweiz Peru nun weitere rund 16,3 Millionen US-Dollar zurückerstatten.

Im Laufe der Zeit und aufgrund der gesammelten Erfahrungen hat die Schweiz eine innovative Praxis im Umgang mit illegalen PEP-Geldern entwickelt und diese fortlaufend verfeinert. Andere Staaten liessen sich von der Schweizer Praxis inspirieren, was der Schaffung von Grundsätzen und guten Praktiken im Bereich der Rückführung illegaler PEP-Gelder auf internationaler Ebene den Weg bereitete. Diese Grundsätze und guten Praktiken bieten einen Rahmen für die Aushandlung von Restitutionsabkommen. Sie sehen insbesondere vor, dass ein Dialog zwischen dem Herkunftsland der Vermögenswerte und dem restituierenden Staat eingerichtet wird, dass die rückerstatteten Gelder der Bevölkerung des Herkunftsstaates zugutekommen und dass bereits bestehende Mechanismen genutzt werden, um Doppelspurigkeiten zu vermeiden. So haben die Schweiz und die Herkunftsländer bei mehreren kürzlich abgeschlossenen Restitutionsabkommen internationale Organisationen wie die Weltbank oder die Vereinten Nationen hinzugezogen, um deren bestehende Strukturen im Herkunftsland nutzen zu können.

Vorteile eines trilateralen Abkommens

Das Besondere im Falle des Abkommens mit Peru und Luxemburg ist, dass sich die Schweiz mit einem anderen Staat – Luxemburg – zusammentut, der auch illegale PEP-Gelder zurückführen kann. Dass zwei restituierende Staaten ihre Kräfte bündeln, bietet mehrere Vorteile: Dank der höheren Gesamtsumme der restituierten Gelder können Programme in grösserem Umfang finanziert werden; statt dass die Schweiz und Luxemburg je einen separaten Vertrag mit Peru aushandeln, wird ein einziger trilateraler Vertrag ausgehandelt (Rationalisierung); die drei Partner profitieren bei den Verhandlungen von der gegenseitigen Erfahrung (Effizienz); das geeinte Vorgehen der drei Staaten in der Korruptionsbekämpfung setzt ein starkes politisches Signal.

Bundesrat Ignazio Cassis unterzeichnet ein Dokument. Auf seinem Schreibtisch erscheinen die Fahnen der Schweiz (rechts von ihm), Perus und Luxemburgs (links von ihm).
Ignazio Cassis unterzeichnete ein trilaterales Abkommen mit Peru und Luxemburg über die Rückerstattung von Vermögenswerten illegalen Ursprungs, die Vladimiro Montesinos gehörten. © EDA

Rückführung zugunsten der bestohlenen Bevölkerungen

Derzeit restituieren nur wenige Länder der Welt illegale PEP-Gelder, wie die Schweiz dies tut. Die Schweiz setzt sich nicht nur dafür ein, dass diese Gelder zurückgeführt werden, sondern unternimmt auch konkrete Anstrengungen, damit diese Gelder nicht wieder in den Korruptionskreislauf gelangen. Die Schweiz handelt Rückführungslösungen aus, die zum Ziel haben, die Lebensbedingungen der Bevölkerung im Herkunftsstaat zu verbessern, die Rechtsstaatlichkeit zu stärken und die Straflosigkeit von Verbrechen zu vermeiden.

Korruption hat verheerende Auswirkungen auf die Entwicklung und die politische, soziale und wirtschaftliche Stabilität eines Landes. Sie treibt Menschen in die Armut und untergräbt die demokratischen Institutionen. Die Schweiz ist sich der schädlichen Auswirkungen der Korruption bewusst. Sie setzt sich seit langem für die Korruptionsbekämpfung und für die Stärkung der Identifikation und der Rückführung gestohlener Gelder ein, im Einklang mit ihrem Engagement für die Umsetzung der Agenda 2030 – einer der Prioritäten der schweizerischen Aussenpolitik. Dies ist ein Gebot aussenpolitischer Kohärenz.

Finanzierung von drei peruanischen Programmen

Mit den Geldern, die an Peru zurückgeführt werden, sollen drei von Peru durchgeführte Programme zur Stärkung von peruanischen Institutionen unterstützt werden, die sich für den Schutz der Rechtsstaatlichkeit, die Bekämpfung von Korruption und Geldwäsche, die Beschlagnahme von Vermögenswerten und der Bekämpfung des organisierten Verbrechens einsetzen. Diese Programme kommen der peruanischen Justiz, der Staatsanwaltschaft und dem Ministerium für Justiz und Menschenrechte zugute. Konkret sollen damit die Ausbildung der in der Korruptionsbekämpfung tätigen Mitarbeitenden verbessert und die Anstrengungen zur Digitalisierung und Standardisierung der Verfahren unterstützt werden.

Ziel dieser Programme ist es, den Bürgern des Landes den Zugang zu einer modernen, effizienten und verlässlichen Justiz zu ermöglichen. Es wird ein Monitoring eingerichtet, das die korrekte Umsetzung der Programme und die Einhaltung der Bestimmungen des Restitutionsabkommens gewährleisten soll.

Internationale Zusammenarbeit und Verhandlungen sind zentral

Die Schweiz hat über die Jahre hinweg ein starkes Dispositiv zur Abwehr, zur Sperrung und zur Rückführung von illegalen PEP-Geldern aufgebaut. Die Erfahrung zeigt, dass die Zusammenarbeit zwischen den Staaten entscheidend für eine erfolgreiche Restitution, aber nicht immer leicht zu bewerkstelligen ist. Manchmal versagt das Justizsystem, manchmal fehlt aber auch der politische Wille im Herkunftsland, mit der Schweiz zu kooperieren.

Im Fall Montesinos war die Zusammenarbeit mit Peru dagegen viel einfacher. Im Bewusstsein um die grosse symbolische Bedeutung der Vermögenswerte des ehemaligen Geheimdienstchefs für die peruanische Bevölkerung ergriff der ehemalige Minister für Justiz und Menschenrechte 2016 die Initiative und schlug der Schweiz vor, Verhandlungen über die Verwendung der zurückzuführenden Vermögenswerte aufzunehmen. Im Jahr 2017 setzte Peru eine bereichsübergreifende Arbeitsgruppe ein, in der die einschlägigen, mit der Restitution befassten peruanischen Behörden vertreten waren. Die Arbeitsgruppe ist für die interne Koordination besorgt, die für den reibungslosen Ablauf der Verhandlungen über die Rückführung der in der Schweiz und in Luxemburg befindlichen Vermögenswerte notwendig ist. Die Einsetzung dieser Arbeitsgruppe hat den Verhandlungsprozess erheblich erleichtert und ist ein konkretes Beispiel für eine gute Praxis. Im Laufe der Verhandlungen entstand eine echte Partnerschaft zwischen Peru, der Schweiz und Luxemburg. Die drei Länder haben die gleichen Interessen: Sie wollen sicherstellen, dass sich das Verbrechen nicht auszahlt und dass die zurückgeführten Gelder letztlich der bestohlenen Bevölkerung zugutekommen.

Vier Meilensteine des rechtlichen Instrumentariums der Schweiz

1981: Das Bundesgesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen erlaubt es der Schweiz, rechtshilfemässig mit allen Staaten zusammenzuarbeiten, auch mit solchen, mit denen sie kein bilaterales Abkommen abgeschlossen hat. Dies ist ein erstes klares Signal im Kampf gegen die Korruption in der Welt.

1997: Das Bundesgesetz über die Bekämpfung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung verpflichtet die Finanzintermediäre, die Identität der wirtschaftlich Berechtigten der in der Schweiz deponierten Vermögenswerte systematisch festzustellen und zu überprüfen. Es handelt sich um ein präventives Gesetz, mit dem die Schweiz ihren Finanzplatz vor jeglichem Missbrauch schützen will.

2003: Während die Schweiz ihre Zusammenarbeit mit mehreren Ländern Afrikas, Asiens und Amerikas verstärkt, wird die UNO-Konvention gegen Korruption abgeschlossen. Aufgrund ihrer Pionierrolle in diesem Bereich beteiligte sich die Schweiz aktiv an der Ausarbeitung dieses Dokuments: Sie hatte den Vorsitz der Arbeitsgruppe inne, die sich mit dem Asset-Recovery-Kapitel der Konvention befasste. Die Konvention trat für die Schweiz 2009 in Kraft.

2016: Das Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen trat am 1. Juli 2016 in Kraft. Es regelt insbesondere die Sperrung, die Einziehung und die Rückerstattung von illegalen Geldern ausländischer PEP in Fällen, in denen die Zusammenarbeit auf der Grundlage des Bundesgesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen erfolglos bleibt.

Die Rückgabe oder sogenannte Restitution ist ein wichtiger Pfeiler der Schweizer Politik zur Bekämpfung illegaler Gelder. Die Schweiz hat rund zwei Milliarden USD restituiert – mehr als jeder andere Finanzplatz. Duvalier, Haiti, (6.5 Millionen USD), im Gange Turkmenistan, 2020 (1.3 Millionen USD)

  • Abacha II, Nigeria, 2017 (321 Millionen USD)
  • Kasachstan II, 2012 (48 Millionen USD)
  • Angola II, 2012 (43 Millionen USD
  • Kasachstan I, 2007 (115 Millionen USD)
  • Angola I, 2005 (24 Millionen USD)
  • Abacha I, Nigeria, 2005 (700 Millionen USD)
  • Marcos, Philippinen, 2003 (684 Millionen USD)
  • Montesinos I, Peru, 2002 (93 Millionen USD)
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